На те же грабли
Владимир ГРЯЗНЕВИЧ
Реформа бюджетной сферы, расширяющая права госучреждений по оказанию платных услуг населению, чревата дальнейшей деградацией бесплатных услуг в важнейших секторах социальной сферы — в здравоохранении, образовании, деятельности учреждений культуры.
История эта началась много лет назад. В Центре стратегических разработок (ЦСР), созданном Германом Грефом в качестве «мозгового штаба» для проведения реформ в начале 2000-х годов, обратили внимание на то, что государство финансирует не обучение школьников, а содержание школ. Почему, недоумевали реформаторы, мы совершенно одинаково финансируем «хорошие» школы — куда все пытаются попасть, где классы переполнены, нагрузка на учителей огромная, помещений для занятий не хватает, и «плохие» — куда родители не хотят отдавать своих детей, где по этой причине учеников мало, нагрузка на учителей маленькая, много неиспользуемых помещений, которые иные директора ухитряются сдавать в аренду, получая дополнительный личный доход. Государство финансирует школы одинаково исходя из одинакового размера их зданий и расчетного числа учеников, живущих в соседних жилых домах. И получается, что одни школы недофинансируются, им не хватает помещений, талантливым директорам трудно пригласить хороших учителей — на это просто денег нет. А другие школы живут припеваючи, хотя учеников они готовят мало и плохо.
Надо от такого, сметного, финансирования советского типа перейти к проектному — по результатам, говорили в ЦСР. Идею все поддержали, даже предложили распространить ее на другие госучреждения — научные учреждения, детские сады, вузы, поликлиники, больницы и т. д. Реформаторские колеса крутились очень медленно, и наконец, сегодня идея финансировать результат, а не процесс, реализована, да и то частично, в детских садах и школах. В вузах переход на ГИФО (государственные именные финансовые обязательства) дальше эксперимента не продвинулся.
Сохранение сметного финансирования породило кучу проблем. Денег учреждениям, естественно, не хватало даже в «тучные» годы. Им разрешили подрабатывать с помощью платных услуг. Но выяснилось, что законодательство сильно ограничивает директорам госучреждений возможность распоряжаться деньгами, даже теми, которые они сами заработали. Чтобы снять все эти сложности, правительство придумало реформу бюджетных учреждений (ее разработчиком выступил тот же ЦСР во главе с Михаилом Дмитриевым), оформленную в виде проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Лед тронулся
Надо сказать, по масштабам реформа грандиозная. Она затрагивает более 25 тыс. федеральных и около 303 тыс. региональных и муниципальных бюджетных учреждений. Суть реформы заключается в переводе основной массы бюджетных учреждений на комбинированную систему финансирования — бюджетную и рыночную. Бюджетное финансирование с 1 января 2011 года переводится (правда, пока только для федеральных учреждений — региональные и муниципальные перейдут на новую систему на год позже) со сметного на субсидии в рамках выполнения государственного задания. Государство будет оплачивать учреждениям задания, то есть, по сути, госзаказ на обучение школьников и студентов, лечение больных в поликлиниках и больницах и т. д. Разумеется, учреждения по-прежнему должны будут выполнять свои обязательства перед страховыми компаниями по обязательному социальному страхованию. При этом существенно увеличивается объем прав учреждений. Они смогут самостоятельно распоряжаться доходами от своей коммерческой деятельности. Правда, в таком случае государство снимает с себя субсидиарную ответственность по обязательствам госучреждений.
Степень самостоятельности у разных учреждений будет разная — в зависимости от их организационно-правовой формы. Таких форм вводится три. К существующим бюджетным учреждениям добавляется еще два типа — автономное госучреждение и казенное госучреждение. Самыми широкими правами пользуется автономное. Закон о таком учреждении был принят еще в 2006 году, но из-за сильной забюрократизированности он фактически не работал (на сегодня зарегистрировано всего четыре автономных учреждения на всю страну). Сейчас в закон вносятся поправки, призванные значительно упростить создание и работу учреждений.
Автономные госучреждения мало отличаются от частных фирм. Их особенности заключаются в том, что они некоммерческие (то есть все доходы тратят только на уставную деятельность) и принадлежат государству. Казенные госучреждения зависят от государства даже больше, чем нынешние бюджетные учреждения. В частности, даже свои дополнительные доходы они обязаны полностью перечислять в бюджет. Казенные учреждения будут преобладать в таких сферах, как национальная оборона, обеспечение безопасности государства, психиатрическая помощь населению, пенитенциарная система и др. Они продолжат работать по смете с сохранением субсидиарной ответственности бюджетов.
У организаций, сохраняющих форму бюджетного учреждения, права расширяются. Им снимают почти все ограничения в возможности оказывать платные услуги (естественно, в рамках своей основной деятельности — торговать колбасой школы и поликлиники не смогут). Они получают право самостоятельно распоряжаться доходами от платных услуг. Кроме того, расширяются права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного, перечень которого устанавливает учредитель. Что же касается недвижимости, то тут порядок строгий — ни бюджетное учреждение, ни казенное, ни даже автономное распоряжаться своей недвижимостью не может. Это право остается у учредителя — профильного органа власти.
Логика жизни
Сторонники реформы утверждают, что переход от сметного финансирования к проектному, когда оплачивается выполнение госзадания, усилит ответственность организаций за исполнение бесплатных услуг. Ведь они будут получать бюджетное финансирование в зависимости от количества и качества бесплатных услуг. Кто будет плохо справляться с госзаданиями, денег от государства получит меньше. Эта угроза, по мнению инициаторов реформы, заставит госучреждения работать лучше.
Такая логика была бы корректной при одном условии: госзаказ на бесплатные услуги населению является единственным источником финансирования организации. Однако важнейшим источником доходов многих госучреждений являются платные услуги. В большинстве случаев они гораздо выгоднее бесплатных, от которых по этой причине многие госучреждения мечтают избавиться. Понимая, что это невозможно (по закону, отказаться от госзаказа учреждения не вправе), директора госучреждений приложат все силы, чтобы сохранить бесплатный сектор лишь для проформы. Особенно очевидно такое развитие событий в сфере здравоохранения.
Несмотря на увеличивающееся финансирование за счет обязательного медицинского страхования (ОМС) и бюджетов разных уровней, государственные тарифы ОМС по-прежнему существенно ниже рыночных цен на платные услуги. Масштаб различия иллюстрирует Христо Тахчиди, генеральный директор ГУ МНТК «Микрохирургия глаза» имени академика С. Н. Федорова. По его словам, рыночная стоимость самой распространенной операции по поводу катаракты составляет 20 тыс. рублей, а система ОМС предлагает за нее всего 3,5 тыс. рублей. Платный пациент приносит лечебному учреждению (ЛУ) гораздо больший доход, чем бесплатный, обслуживание которого финансирует государство по своим тарифам. Бесплатный сектор мог бы, тем не менее, перевесить по объему доходов за счет массовости, большего числа пациентов. Но необходимую пропускную способность ЛУ обеспечить не в состоянии из-за своей общей организационной неэффективности, слабой технической оснащенности и дефицита квалифицированных кадров (которые предпочитают работать в частных клиниках). Все это побуждает ЛУ расширять сферу платных услуг, поскольку это гораздо более простой способ улучшить свое материальное положение, нежели повышать эффективность работы учреждения тонкими организационными мерами. Получив большие права в своей коммерческой деятельности, директора учреждений найдут способы сократить объем бесплатных услуг. К примеру, если кто-то захочет пройти УЗИ бесплатно, его запишут на очередь через три месяца, а за деньги он сможет попасть на процедуру через неделю или даже завтра. Как утверждают в Союзе страховщиков Санкт-Петербурга и Северо-Запада, граждан будут разными способами подталкивать к добровольному отказу от бесплатных услуг в пользу платных.
Коммерческой ориентации госучреждений способствует еще одно обстоятельство. Государственные ЛУ весьма конкурентоспособны по ценам с частными клиниками, так как у них нет дополнительных затрат на аренду, закупку и амортизацию оборудования и т. д. Эти затраты они норовят отнести на бюджетную себестоимость бесплатных услуг (тем более, что реформа прямо это предусматривает — «финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания будет осуществляться с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки»). Хотя правила бухгалтерского учета требуют адекватного распределения затрат, на практике они нарушаются, поскольку государству очень трудно контролировать деятельность сотен тысяч учреждений. Это позволяет государственным ЛУ демпинговать, что наносит ощутимый вред рынкам. Нынешняя реформа углубляет коммерциализацию бюджетных учреждений, усиливая при этом недобросовестную конкуренцию на рынках и подрывая частный бизнес.
В разных секторах социальной сферы коммерческая тенденция будет развиваться по-разному, в зависимости от специфики деятельности. В здравоохранении, где частный сектор весьма мощный и потому сильна конкуренция, цены платных услуг госучреждений вряд ли повысятся, но в других сферах, где частный сектор слаб или его нет вовсе, такое повышение вполне возможно. Этого можно ожидать в вузах, школах и детсадах, а также в музеях. Например, петербургский «Государственный Эрмитаж» сейчас берет 26 тыс. рублей за право гидов турфирм проводить экскурсии по музею на иностранных языках (и по 3 тыс. рублей за ежегодное продление такого права). Заработки гидов весьма небольшие, и такая плата, по существу, за лицензии, серьезно подрывает этот важный сектор малого предпринимательства высокообразованных петербуржцев (свободно владеющих иностранными языками). Что произойдет, если Эрмитаж получит дополнительные права (или не дай бог станет автономным учреждением), можно только гадать. Впрочем, все будет зависеть от того, кто будет регулировать цены госучреждений, особенно монополистов, вроде Эрмитажа (без возможности проводить экскурсии по этому всемирно известному музею гиды, работающие с иностранцами, неконкурентоспособны).
Кстати, у гроз а монопольно высоких цен существует даже в здравоохранении — в много профильных государственных лечебно-профилактических учреждениях, которым нет альтернативы на рынке (из-за очень дорогостоящего оборудования). Один скандал в связи с этим уже был в прошлом году, когда монополисты, в отличие от всех остальных ЛУ, отказались даже в условиях кризиса снизить цены, что серьезно повредило рынку добровольного медицинского страхования.
Хотели как лучше…
Стратегическое направление реформы — передача исполнения государственных функций независимым (от прямого управления чиновниками) организациям — задано правильно. Вполне разумна также замена сметного финансирования госзаказом. Но вот сохранение и даже расширение практики предоставления бесплатных и платных услуг в рамках одной организации представляется серьезной ошибкой. Власти наступают на те же грабли, что и правительство Михаила Горбачева, которое в конце 1980-х годов разрешило государственным магазинам торговать как по низким государственным, так и по произвольным — рыночным — ценам. В результате, как известно, произошло вымывание дешевых товаров. То же самое, без всякого сомнения, произойдет и сейчас.
Не следует, однако, думать, что разработчики реформы из ЦСР всего этого не понимают. Исходя из опыта предыдущих реформ (например монетизации льгот), страдавших подобными дефектами, можно утверждать, что все дело в постановке задачи разработчикам. Дефекты реформы (их великое множество, как утверждают эксперты, инициировавшие более 300 поправок ко второму чтению законопроекта в Госдуме) обусловлены тем, что ее заказчиком выступили не профильные министерства и даже не Минэкономики, который и должен, по идее, разрабатывать подобные реформы, а Минфин. Конструкция реформы обусловлена не политико-экономической логикой и даже не логикой административной реформы, а скорее всего обострившейся в последнее время борьбой Минфина с Минэкономики по поводу двух документов, которые вскоре должно утвердить правительство — «Программой повышения эффективности бюджетных расходов» и «Основными направлениями бюджетной политики». И потому главной целью реформы является не повышение качества госуслуг, а экономия бюджета. При внимательном прочтении документов складывается впечатление, что государство хочет «спихнуть» с себя значительную часть ответственности за социальную сферу, причем не только финансовую, но и административную, и сложить ее груз на плечи госучреждений. Для этого-то и увеличивают их права.
Реформа нуждается в радикальной корректировке. Самое главное — следует ликвидировать платные услуги госучреждений в тех случаях, когда их коммерциализация угрожает конституционному праву россиян на бесплатное качественное социальное обслуживание. И вообще, не дело государства — заниматься бизнесом. Об этом давно твердят авторитетные экономисты. Кстати, своего согласия с такой точкой зрения не скрывают и некоторые руководители госучреждений. Так, например, директор «Государственного Эрмитажа» Михаил Пиотровский твердо убежден: «Государственный музей должен жить полностью на государственном финансировании и при этом быть бесплатным для посетителей» (см. журнал «Эксперт Северо-Запад», 27 сентября 2004 г. № 36). Парадокс в том, что Пиотровский — отличный менеджер, его усилиями Эрмитаж зарабатывает на платных услугах очень большие деньги. Но, как признает сам директор, делает он это вынужденно — поскольку государство не справляется со своей обязанностью финансировать музей на уровне, адекватном статусу всемирно известного учреждения культуры. Практически совсем не финансируется развитие Эрмитажа, и если бы не менеджерские таланты Пиотровского, сокровища этого музея, десятилетиями хранившиеся в подвалах, так, возможно, никогда бы и не увидели свет.
Минфин можно, конечно, понять — государственная социальная сфера крайне неэффективна (в целом такие госучреждения, как Эрмитаж, — редкие исключения). Но нельзя решать проблему неэффективности методом простого недофинансирования, позволяя нерадивым директорам самим добывать недостающие средства путем побочных заработков на платных услугах. Правильнее было бы сделать еще один шаг вперед — в максимально возможном объеме (хотя будут, разумеется, исключения) передать госфункции (на тех же условиях госзаказа) частным организациям, в том числе и нынешним госучреждениям после их полной приватизации. Частный бизнес, как известно, более эффективен, чем государственный: владелец фирмы вынужден повышать эффективность, поскольку на кону его личный капитал, так что он наверняка сможет извлечь выгоду из госзаказа. Правда, потребует от государства адекватной оплаты. И это принесет пользу всем — и рынкам, так как исчезнет недобросовестная конкуренция со стороны госучреждений, и гражданам, которые получат, наконец, качественные бесплатные услуги, да и самому государству, поскольку эффективность бюджетных расходов значительно повысится.
