Отмена лицензирования. Третья попытка
Владимир ГРЯЗНЕВИЧ
С 1 января 2009 года прекращается выдача государственных лицензий на проектирование и строительство зданий и сооружений, а также соответствующие работы по инженерным изысканиям (другие строительные лицензии были отменены ранее). Старые лицензии будут действовать до 1 января 2010 года, когда в качестве замены государственному лицензированию будет введен существующий во многих развитых странах механизм саморегулирования – через так называемые саморегулируемые организации (СРО), которым государство передаст часть своих полномочий. Будучи добровольными объединениями участников рынка, СРО несут финансовую ответственность за деятельность своих членов. Формально они начнут действовать с момента включения в специальный госреестр Ростехнадзора, но до 1 января 2010 года, пока действуют лицензии, на рынке можно еще работать, и не состоя в СРО. Весь 2009 год определен в качестве переходного периода.
Отменить лицензирование в строительстве удалось только с третьей попытки (соответствующий закон был принят лишь в июле 2008 года). Но даже ее нельзя назвать полностью удавшейся. Несмотря на полуторагодичную отсрочку, участвующие в реформе государственные ведомства так и не смогли подготовить весь набор необходимых документов. Главное – до сих пор нет полноценного пакета технических регламентов Росстроя и региональных нормативов градостроительного проектирования, которые должны принимать власти субъектов РФ. Впрочем, и бизнес ведет себя немногим лучше – более чем в трети регионов участники рынка не могут договориться о создании саморегулируемых организаций в строительстве. Между тем без всего этого реформа вряд ли достигнет поставленной цели цивилизовать строительный рынок.
ПЛОХОЙ КОНТРОЛЕР
Идея отменить лицензирование в строительстве возникла лет пять назад на волне грефовской либерализации предпринимательского климата и кампании по борьбе с административными барьерами.
Чиновники Минэкономразвития признавали, что, хотя введение лицензирования первое время способствовало наведению порядка в строительной сфере (были выброшены с рынка явно недобросовестные компании), постепенно предприниматели приспособились к новым порядкам, и злоупотребления опять стали нарастать. Лицензирование перестало исполнять свои «санитарные» функции. Расплодившиеся юридические фирмы в условиях усиливавшейся коррупции позволяли практически любому без труда получить все необходимые лицензии в короткие сроки. Строительный бум в начале 2000-х годов привлек на рынок массу авантюристов, стремившихся урвать сверхприбыль на высокодоходном рынке недвижимости. Стали множиться скандалы, связанные главным образом с обманутыми дольщиками. Недобросовестные участники рынка наносили вред не только государству и обществу, но и респектабельным компаниям, ибо создавали им недобросовестную конкуренцию и повышали репутационные издержки.
Объективно все были заинтересованы в реформе, но в реальности ее не хотел почти никто. Больше всего реформе препятствовали два обстоятельства – дефицит предложения на строительном рынке и коррупция.
Дефицитный рынок, где спрос все последние годы неизменно превышает предложение, смягчает проблему для наиболее влиятельных крупных компаний, имеющих тесные связи с местными властями, – для них созданы вполне комфортные условия работы. Эти компании, как правило, вполне добропорядочные, обеспечивают местным властям решение основных государственных задач – рост жилищного и делового строительства, выполнение государственных программ (расселение аварийных домов, строительство социального жилья для местных очередников, реализацию жилищного нацпроекта и др.). И потому местные власти также не горят желанием что-то менять. С другой стороны, тотальная коррупция позволяет чиновникам всех уровней неплохо кормиться в условиях хаотичного рынка, так что изменение правил игры им не нужно. В силу всех этих обстоятельств оказалось, что в наведении порядка на рынке больше всего заинтересованы, помимо населения, лишь сами реформаторы из Минэкономразвития и Минрегионразвития РФ.
БИТВА ЗА РЕФОРМУ
В Минэкономразвития возникла идея заменить государственное регулирование в строительной отрасли саморегулированием. Однако для осуществления такой реформы необходимо было создать инфраструктуру, необходимую для запуска нового механизма регулирования и обеспечения ответственности строителей, проектировщиков и изыскателей перед потребителями. Инфраструктура реформы включала закон о саморегулировании, новые технические регламенты, правила и стандарты (взамен устаревших, сохраняющихся с советских времен).
Реформа забуксовала сразу и по всем направлениям. Закон «О саморегулируемых организациях» вместо полугода, обещанных разработчиками в конце 2006 года, появился в его нынешнем виде лишь в июле 2008 года (его затормозили бесконечные согласования в министерствах и ведомствах Правительства РФ – стандартный коррупционный механизм торможения всех российских реформ). Только недавно постановлением Правительства РФ № 8 64 госконтроль за СРО и ведение их реестра поручено Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзору). Хотя всем давно было известно, что без такого органа механизм СРО работать не может. Но чиновники тянули до последнего. В результате в Ростехнадзоре, и без того перегруженном многочисленными контрольными функциями, только сейчас в спешке создается соответствующее подразделение, разрабатываются необходимые регламенты и процедуры.
Хуже всего обстоят дела с техническим регулированием строительного процесса. Важнейшие регуляторы – ГОСТы, СНиПы (строительные нормативы и правила) и ТСН (территориальные строительные нормы) – были отменены как обязательные. Градостроительный кодекс РФ предписывает принять вместо них современные нормы – технические регламенты Росстроя и региональные нормативы градостроительного проектирования (РНГП), которые должны принимать власти субъектов РФ. Однако к настоящему времени Росстрой принял лишь несколько отдельных технических регламентов, а РНГП и вовсе нет. В Петербурге ответственный за разработку РНГП головной институт НИПИград еще в 2007 году представил их в городское правительство, но они до сих пор согласуются отраслевыми комитетами администрации. По существу строительный процесс регулируется лишь правилами Ростехнадзора и Госстройнадзора, которых, как признают все специалисты, явно недостаточно. Власти некоторых регионов пытались в меру своих полномочий застраховаться от рисков. Так, правительство Москвы приняло решение начиная с 2004 года не допускать к участию в подрядных торгах по городскому заказу строительные организации, не внедрившие систему управления качеством на основе ГОСТ Р ИСО 9000.
Целый ряд губернаторов, а также сами строительные компании неоднократно обращались в Правительство РФ и в Госдуму с предложением не отменять лицензирование строительной деятельности до введения четких и отработанных механизмов негосударственного регулирования. Однако реформаторы, поддержанные руководством страны, добились волевого решения – с 1 января 2009 года отменяется выдача новых лицензий, а с 1 января 2010 года прекращается действие всех выданных лицензий в строительной сфере и вводится механизм СРО. Впрочем, если с отменой лицензирования вопрос вроде решен окончательно, то насчет даты перехода на саморегулирование власти, похоже, еще колеблются.
НОВЫЙ ПОРЯДОК…
Саморегулируемые организации будут выполнять целый ряд функций, необходимых для развития строительной отрасли. Они должны разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми участниками правила и стандарты предпринимательской и профессиональной деятельности и регулировать вопросы, связанные с качеством строительства. Поправки в Градостроительный кодекс РФ вводят дополнительный механизм обеспечения ответственности в виде компенсационных фондов СРО. В их формировании будут участвовать все члены организации. Средства этих фондов будут использоваться для возмещения ущерба, нанесенного участниками СРО. Создание компенсационных фондов СРО, по расчетам реформаторов, должно полностью закрыть проблему обманутых дольщиков.
Для создания СРО необходимо выполнить целый ряд условий: количество членов в строительной СРО не может быть меньше 100 (СРО в области инженерных изысканий и проектирования должно иметь не менее 50 членов), в Минюсте необходимо зарегистрировать устав некоммерческой организации (НО), соответствующий требованиям ГК и закона «О СРО», а также «Положению о страховании членов НО», должен быть сформирован состав третейского суда и утверждены руководящие документы по порядку его работы, сформирован компенсационный фонд и др. По прогнозам реформаторов, в СРО не смогут войти до 50% из общего числа свыше 240 тысяч средних и малых строительных компаний, имеющих сегодня лицензию. С одной стороны, это ущемляет интересы малого и среднего бизнеса, но с другой – затрудняет работу на рынке недобросовестным компаниям-однодневкам. С 1 января 2011 года в России вводится обязательное требование о страховании членами СРО ответственности перед потребителями за произведенные ими работы. Интересно, что закон требует, чтобы не позднее 1 июля 2010 года было создано национальное объединение саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
…НОВЫЕ РИСКИ
Подготовленная в спешке реформа чревата многочисленными рисками. Генеральный директор ФГУ «Федеральный лицензионный центр при Росстрое» (ФЛЦ) Александр Толкачев говорит о главной, по его мнению, проблеме: «Отрабатывая механизмы саморегулирования в строительной отрасли, надо постараться избежать создания взамен административных других искусственных барьеров, направленных на защиту цеховых интересов, а также монополизации строительного рынка узким кругом субъектов предпринимательства. А такая опасность реально существует. Во время переходного периода должны быть выработаны механизмы по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защиты представителей малого и среднего бизнеса, в том числе в плане финансовой ответственности».
Актуальность этой проблемы подтверждается ситуацией в Петербурге, где в строительном бизнесе работает около 16 тысяч организаций, имеющих почти 22 тысячи действующих лицензий. Здесь среди нескольких существующих объединений строительных компаний два крупнейших – СПб Союз строительных компаний «Союзпетрострой» и Ассоциация «Строительно-Промышленный комплекс Северо-Запада» – уже больше года борются за право стать единственной саморегулируемой организацией (хотя закон не ограничивает их число).
Специалисты называют еще одну опасность – соблазн для строительных компаний переложить ответственность за собственные недоработки (а то и злонамеренные действия) на СРО, в том числе на компенсационный фонд. «Обращение в фонд каждый раз будет основанием для решения вопроса о членстве компании в СРО. А исключение участника из СРО автоматически влечет за собой его уход со строительного рынка», – говорит директор правового департамента Ассоциации строителей России Александр Самойлов.
По замыслу реформаторов, все эти механизмы должны быть отработаны в течение 2009 года, однако, по мнению специалистов, нам очень повезет, если это удастся сделать хотя бы до 2011 года. Впрочем, разворачивающийся экономический кризис может помочь очищению рынка, по крайней мере от компаний, финансовый механизм которых выстроен по порочному принципу пирамиды, когда средства на завершение начатого проекта берутся от инвесторов следующего.
